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  财政支出类 截留挪用农业税灾歉减免补助资金  
 
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发布时间: 2005-05-09 16:20 字体显示:
 
 

  背景材料

  2001年,GS省全省范围内连续遭受霜冻、沙尘暴、冰雹和持续干旱等自然灾害的影响,全省1170个乡镇、346万农牧民均不同程度地遭受了自然灾害侵袭,农产品、畜产品损失十分严重,有的地方甚至造成绝收。据统计,2001年全省受灾面积达3946万亩,因灾死亡58人,伤75人,倒塌房屋4084间,损坏房屋6320间,冲毁土地1.68万亩,死亡大牲畜16.54万头(只)。在此情况下,党中央、国务院为减轻灾区和广大农牧民负担,决定从中央财政、省级财政安排专项资金,对广大受灾农牧民进行农业税灾歉减免补助。

  2002年3月,财政部门派出检查组,对该省2001年度农业税灾歉减免补助资金的发放、落实情况进行了一次专项检查。与此同时,检查组接到群众举报电话,举报JT县个别乡镇存在截留、抵顶使用农业税灾歉减免补助资金的问题。接到举报后,检查组迅速对该县的3个乡镇进行检查。检查发现,3个乡镇存在截留、挪用、抵顶农业税灾歉减免补助资金51万元,并未足额发放给受灾农民的问题。

  违纪事实

  一、违纪事实

  该县常年受沙尘暴、霜冻、高温、干旱缺水等自然灾害的侵害。2001年农作物受灾面积达274171亩,占总播种面积的91%,自然灾害袭击了全县123个村、699个组、27491户农民的农作物,直接经济损失达9000多万元。根据该县的受灾情况,省级财政安排给该县农业税灾歉减免补助资金162万元。该县财政局在资金到位后,按照“轻灾轻减、重灾多减、特灾全免”的减免原则,将资金分配下拨到了各受灾乡镇财税所,其中A乡补助20万元,B乡补助19万元,C镇补助12万元。A乡在收到农业税灾歉减免补助资金后,对资金的用途、重要性及意义认识不足,在没有履行必要的减免退税程序和未经农民同意的情况下,编制补助发放花名册,将应退付给受灾农民补助专项资金19.8万元抵顶农民当年欠缴或次年应缴的“三提五统”、税费,甚至抵顶了一些乡村集资款。B乡截留专项资金15.3万元,用于平衡当年乡级财政预算,用于发放教师工资。C镇以同样手法,编造虚假发放花名册,将补助资金3.8万元转入镇政府行政事业费账户,用于发放教师工资。

  二、违纪手段

  1.编制虚假发放花名册,欺骗应付上级部门检查。根据群众举报,检查组一直在思考未落实到户的发放花名册是怎样产生的?经过实地检查和调查才知道,乡镇干部未按照国家规定,进行张榜公示减免方案,也未如实向农民宣传减免政策,而是直接将减免补助款抵顶农民当年欠缴或次年应缴的“三提五统”、水费及一些乡村修路集资款,农民在不了解情况的前提下就在发放花名册上签字盖章;村级干部自制发放花名册,召集在校学生在花名册上按手印;乡级干部召集村干部开会决定,由村干部挨户收取农民的私章,擅自在发放花名册上盖章;镇政府工作人员根据农民户口档案,集体编造发放花名册。

  2.上下联手,编制发放会计决算报表。在乡镇已确定要截留、挪用、抵顶减免补助资金的额度后,政府就与财税所、各村委会、村小组上下联手,着手编制《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》等相关材料,为编制当年乡级财政决算报表提供依据,更是为应付上级部门的检查做好了各种准备工作。

  三、违纪特点

  1.造假时间,具有统一性。在收到减免补助资金时,乡镇干部就已经在为截留、挪用、抵顶资金做准备。在国家限定统一发放时间内,乡村干部千方百计、不折不扣按期将编制的发放花名册送到财税所,具有统一性的特点。

  2.手续齐备,具有完整性。从乡镇财税所发放减免补助资金手续上来看,大多乡镇的《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》及减免补助资金发放花名册一应俱全,手续相当齐全,具有完整性的特点。

  3.假账真做,具有隐蔽性。从财税所编制当年财政收支年报中看,拨入的专项资金均按照规定进行了核算。假中有真,真中有假,鱼目混珠,很难发现破绽,具有很强的隐蔽性。

  检查思路与方法

  由于检查人员事前已接到群众举报,反映有农牧民未收到农业税灾歉减免补助,但检查的前几天,却未发现违规事实,且《农牧业税灾歉减免申请、审批表》、《减、免(退)税批准通知书》、《减免、退税批件批准统计表》及减免补助资金发放花名册一应俱全。在检查的一些农户那里,也未听到没有收到减免补助的反映。难道是群众举报有误?通过对群众举报的内容进行再次分析,结合前一段时间在检查中遇到的一些情况,检查组认为群众举报的内容详细,时间、金额均是符合发放标准的。但由于前一段时间县乡干部自始至终一直陪同检查人员进行检查,农民存在不愿或不敢在乡镇干部面前讲真话的可能。于是检查组决定根据该县财政局提供的发放花名册,针对群众反映的问题,采取明察暗访的方式对上述3个乡镇的补助资金发放情况进行突击检查。检查人员谢绝了县乡负责人的陪同,直接深入到农户家中,宣传此次农业税灾歉减免补助政策,召集农民开座谈会,听取农民对政府农业税灾歉减免补助发放方式的意见,了解在发放专项补助过程中存在的一些具体问题。由于检查组工作方式和方法的转变,没有了县乡干部的陪同,群众开口讲真话,确实存在减免补助资金发放工作不到位,农民没有收到灾歉减免补助资金的问题。于是检查组及时调整检查思路,防止乡镇相互串通,以极快的速度完善各种资料。决定以县财政局提供的乡镇财税所编报的年度会计决算为突破口,兵分两路,深入乡镇,分别到B乡、C镇财税所进行突击检查,同时深入农户进行明察暗访。经对两个乡镇2001年度的财政决算检查发现,B乡财税所、C镇财税所在收到县财政局下拨的灾歉减免补助资金19万元和12万元后,采取虚收虚支、转移支付方式,B乡财税所将灾歉减免补助资金19万元按编制的发放花名册汇总表列支会计决算,同时将虚报截留的15.3万元转入乡级财政其他收入,用于平衡当年乡级财政预算,支付2001年度教师工资;C镇财税所将灾歉减免补助资金12万元按编制的发放花名册汇总表列支会计决算,将截留的灾歉减免补助资金3.8万元直接转入到镇政府的行政事业经费账户,用于支付欠发教师工资。检查人员在对发放花名册进行查验时,发现花名册上农民领取的补助金额远远超过了全镇平均补助金额,与明察暗访数不符。于是当机立断,对镇政府会计和财税所负责人进行询问,由于检查组的突然到来,他们相互之间来不及统一口径,所以回答问题时,漏洞百出,检查情况很快水落石出。原来他们为了缓解乡级财政困难,弥补教师工资经费不足,并认为欠发教师工资是大事,上下领导都很重视。对中央和省级财政下拨的农业税灾歉减免补助资金使用认识不够,认为给农民发钱是首次,不发或缓发影响都不大。所以为了对上下有个交待,他们对特困户如实足额发放,对受灾不大,能够维持生活的农户不发,因此便编造了一份虚假的花名册,以应付检查。

  处理结果

  上述3个乡镇在发放农业税灾歉减免补助资金过程中,违反了《预算法》和财政部《中央对地方专项拨款管理办法》等有关规定。2002年5月8日,财政部门依法做出了处理决定,要求该县根据本地实际情况,尽快制定农业税灾歉减免实施细则和管理办法,切实加强管理和监督。责成县政府在规定的期限内,将违规挪用的农业税灾歉减免补助资金足额退付给农民,对相关责任人进行处罚。该县政府接到处理决定后,于2002年5月对相关事情和有关责任人进行了严肃处理。

  违纪动机与原因

  从客观来看,该县由于地处边远,自然灾害较多,县乡两级财政大多数靠吃财政补贴过日子。虽然这些年随着经济的发展,县乡财政收入有了较多的增加,但收入来源的结构单一,财政发展后劲不足,而支出的增加额又远远高于收入的增加额,财政困难的状况没有得到根本性改变。资金严重不足已成为困扰县乡政府发展地方经济的一大难题,严重阻碍县乡经济的健康发展。多数乡镇由于生产力发展水平低,基本上未能摆脱靠天吃饭的状况,乡镇企业发展缓慢、产业基础薄弱、科学技术水平低、资源开发利用差,只能依靠简单的生产工艺开发和生产适合本地市场经济的产品。乡镇财政收入来源基本上是靠农业收成好坏来决定,县乡财政资金调度捉襟见肘,十分困难。各乡镇都不同程度的存在着拖欠工资的现象,严重影响社会的稳定。因此,当中央财政拨款到达县乡时,均视之为可调剂资金。为了保工资,保稳定,不惜截留、挪用中央专项资金,用于保工资,平衡预算等。从主观上看,是一些县乡干部对农业税灾歉减免补助政策认识模糊,重视不够。还有一些干部的群众观念不强,对群众的疾苦视而不见。无论在客观还是在主观上该县3个乡镇都是为了局部和小团体的利益,做了损害人民群众应得利益的事情。

  教训与启示

  实施农业税灾歉减免补助资金政策,是落实“三个代表”重要思想的具体措施,是党中央、国务院为减轻受灾农民负担,促进农村经济发展的一项重要举措。但有些乡镇干部却为了局部和小团体的利益,不惜与民争“食”,挪用灾民的“救命钱”,不仅严重违反了财经纪律,还深深地损害了广大受灾农民对党和政府的感情,影响了党在群众中的形象。

  一、切实采取措施解决县乡财政困难问题

  鉴于县域经济在我国的重要地位和任务,以及当前我国部分县乡财政严重困难的实际情况,要以完善县乡财政体制为重点,加快县域经济发展,切实有效解决当前县乡财政面临的突出问题。

  应调整县乡财政关系,从财政分配的具体措施上,统筹城乡经济和社会发展。对于经济发展相对落后,财政收入较少,不具备设置一级财政条件的乡镇,可撤销乡镇财政机构,实行县乡财政合一的体制,减少机构和人员开支,缓解县乡财政困难。特别要建立财政激励机制,通过加大对县乡财政的转移支付和改进支付方式,完善“村财乡管村用”和村务公开等措施,鼓励县乡立足资源优势,发展特色产业,努力增强造血功能和自我发展能力,促进县乡财政经济的良性循环,从而推动中西部地区加快发展。具体可以从以下四个方面进行改革:

  第一,要将解决县乡基层财政困难问题纳入国家财政的总体发展规划。对基层财政困难决不可轻视,基层不稳,政权不稳。因此,解决县乡财政困难要有高度的政治责任感、紧迫感,纳入国家财政的总体发展战略规划,并通过调整体制、完善政策、强化管理等综合手段的运用,逐步改变现行基层财政困难局面。

  第二,要完善和规范财政转移支付制度。转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。一是加大中央过渡期转移支付力度和增加省对下的转移支付资金,充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能。二是要对现行中央专项拨款进行合理分类,简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时要改进其拨付办法,增加透明度,有的还需引人因素法,以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。

  第三,要理顺农村基础教育发展的筹资渠道。县乡财政无疑是农村教育发展的重要资金来源,但长期以来“小马拉大车”的做法需要改变。为此,当前和今后一个时期,加大中央和省级支持基础教育的投入力度,真正将基础教育发展,特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。要着力调整中央和省级教育投入结构,加大基础教育投入比重,改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。此外,需要建立科学有效的中央和省对下基础教育转移支付制度,拓宽农村基础教育资金来源,缓解基层财政压力。

  第四,要对现行县级财政体制进行创新。我国现行省以下财政体制一般采取省对市、市对县的办法进行确定,其弊端是容易产生层层集中财力的倾向。可考虑借鉴和推广有关地方的做法,即由省级直接对县安排和确定财政体制。省对县的财政体制不仅要合理确定县级财政收支内容和基数,还要有必要的激励机制和制约机制,以充分调动基层政府和财政部门开拓财源、增收节支的积极性,改变县乡财政困难。

  二、深化县乡财政管理改革。实现财政制度创新

  按照公共财政要求,合理界定财政支出范围,调整和优化支出结构;要结合县乡行政事业单位机构改革,清理和压缩财政供养人口,减轻财政负担;要实行部门预算、国库集中收付、政府采购,以增强政府预算的完整性和调控力度,提高财政资金的使用效率。

  积极建立和完善国库集中支付制度。通过国库集中支付制度,对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直至资金到达目的地等过程进行全程的监督和控制,加强对预算执法的监督管理。财政部门掌握资金的支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付到目的地而不通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,以便从根本上杜绝资金使用中截留、挪用资金的现象。

  对农业税灾歉减免采取资金直拨的方式。在现有方式并不断完善定灾、核灾、制定减免方案和编制减免清册的基础上,由县级财政部门将受益农户的身份证号码录入到计算机中,然后汇总到省级财政。省级财政委托农业银行或农村信用联社,利用先进的计算机联网技术,将减免资金直接支付给农户。领取资金时,由省财政统一制发通知单,县级财政填制并逐级发放到户,农民凭此通知单及身份证即可到指定银行领取。

  三、加快乡、村政务、财务公开进程

  有的乡村欺上瞒下编造假名单,搞虚假签字,截留挪用农业灾歉补助,应付上面检查等,从根本上讲是一些县、乡、村政令不畅,其政务、村务不公开,各行其是所致。加快乡、村政务、财务公开进程,提高广大农民群众的知情权、参与权和监督权,是从制度上防范违规违纪行为的发生,是改善党群关系、政群关系的现实需要。

  

 
 
 
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